Отделение концессий от ГЧП. Как новые поправки отразятся на бизнес-инфраструктуре и госбюджете?

Банки Сегодня Лайв

Статьи, отмеченные данным знаком всегда актуальны. Мы следим за этим

А на комментарии к данной статье ответы даёт квалифицированный юрист а также сам автор статьи.

Отделение концессий от ГЧП. Как новые поправки отразятся на бизнес-инфраструктуре и госбюджете?

ГЧП и концессии хотят «вывести из тени» – сейчас активно обсуждаются поправки в законодательство о государственно-частном партнерстве, которые должны четко разграничить проекты, подлежащие реализации по концессии, от проектов, которые можно реализовывать только в рамках госзакупок. О том, насколько назрела необходимость реформы и какие риски для развития ГЧП она несёт

Полемика в части необходимости разграничения концессий (основная из применяемых на сегодняшний момент в России форм ГЧП — государственно-частного партнёрства) и госзакупок не прекращается уже давно. Большинство мнений по данной тематике сводится к тому, что концессии имеют ряд неоспоримых преимуществ в сравнении с системой госзакупок и для государства, и для частного партнёра. Однако ФАС продолжает настаивать на более жестком подходе к концессионным проектам и предлагает провести четкую границу между проектами, которые можно реализовывать в рамках концессий, и теми проектами, реализация которых возможна исключительно в рамках госзакупок. По мнению ФАС, при стопроцентном бюджетном финансировании инфраструктурных проектов ни о каких механизмах ГЧП речи быть не может. Такие концессии антимонопольная служба приравнивает к «скрытым» госзакупкам.

В судебной практике такая позиция не поддерживается, что, на наш взгляд, логично. Вспомним известное «башкирское дело», где суд апелляционной инстанции пришёл к обоснованному выводу: полное бюджетное финансирование концессий не противоречит закону и возможно как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации. Но теперь ФАС предлагает закрепить в законодательстве, чтобы частичное возмещение затрат инвестора осуществлялось только после ввода объекта в эксплуатацию и по истечении определенного времени.

Мы (как и большинство других представителей экспертного сообщества в сфере ГЧП) считаем, что такие изменения не принесут положительного эффекта для бизнес-инфраструктуры и госбюджета, а лишь воспрепятствуют активному развитию сферы ГЧП. Совершенствование законодательства в этой области действительно необходимо, однако реформы должны иметь совершенно другой вектор. Объясним, почему.

Для успешного функционирования механизмов ГЧП необходимо создать благоприятную почву в первую очередь для инвесторов, готовых вкладывать собственные средства в строительство и реконструкцию социально значимых объектов инфраструктуры. Однако представляется, что предлагаемые поправки ущемляют интересы инвесторов.

Почему поправки ущемляют интересы инвесторов?

Текущее законодательство предоставляет инвесторам в социальных проектах лишь минимальный объём гарантий по уровню доходности (в частности, гарантии по возмещению частному партнёру вложенных средств при досрочном прекращении соглашения), которых зачастую недостаточно для окупаемости проекта, в связи с чем может требоваться его частичное или даже полное финансирование публичным партнёром. Более того, не все проекты ГЧП предусматривают возможность получения прибыли инвестором.

Читайте также »   Экономика после пандемии COVID-19. Какой она может быть?

Поэтому дополнительная финансовая нагрузка на частных партнеров (которую предлагает ФАС) в таких проектах сведет прибыль инвестора к нулю или даже приведет к убыткам. Как следствие, бизнес будет игнорировать модель концессии в социальных сферах, ведь работа в убыток противоречит самой природе предпринимательской деятельности.

В предложенных антимонопольным органом поправках фактически предусмотрен лишь один механизм полной компенсации расходов инвестора – отложенные выплаты из федерального бюджета в рамках «инфраструктурной ипотеки». По мнению ФАС, такой механизм позволит устранить смешение концессионных и закупочных процедур. Но этот инструмент будет применяться только в очень крупных проектах (более 10 млрд рублей), финансовая модель которых не предусматривает иных источников доходов для инвестора, то есть на большинство реализуемых в России концессий он не будет распространяться (большинство концессионных проектов в России реализуется на суммы в несколько сотен миллионов рублей или несколько миллиардов рублей, проекты стоимостью выше 10 млрд единичны).

Более того, реализация проектов ГЧП (в том числе концессий) требует капиталовложений уже на самом начальном этапе, когда необходимо осуществлять проектирование, строительство. При отсутствии софинансирования создания объекта со стороны публичного партнера бизнес (даже крупный) будет вынужден либо обращаться к заемным средствам, либо привлекать собственные. Оба варианта предполагают рост издержек частного партнера. Всё это затрудняет реализацию крупных инфраструктурных проектов.

Учитывая изложенное, то, что предлагает ФАС в своих поправках к законодательству о ГЧП, не отвечает реалиям и не приведет к положительным изменениям в данной области. Существует риск падения заинтересованности у инвесторов в реализации социально значимых инфраструктурных проектов, что отразится и на увеличении расходов госбюджета (т.к. такие проекты придется реализовывать за счет госзакупок со стопроцентным государственным финансированием).

Зарубежный опыт

Опыт Великобритании говорит о том, что если обычно менее 50% проектов, реализуемых через государственные контракты, осуществляются в точности согласно установленному времени и бюджету, то при использовании механизма ГЧП (с полной компенсацией расходов инвестора) этот показатель составляет 80-90%.

В Великобритании публичные партнеры, как правило, отдают предпочтение именно проектам ГЧП (несмотря на определенные проблемы, возникавшие при реализации проектов в рамках PFI – ранее существовавшей в Великобритании программы ГЧП). Говоря о преимуществах такого механизма, многие отмечают: благодаря ГЧП, практически исчезает долгострой и перманентный ремонт, увеличивается предложение и качество товаров и услуг, повышается эффективность использования ресурсов, снижается инфляция, продолжается экономический рост. Это подтверждают другие развитые государства, предоставляющие частному инвестору максимально комфортные условия сотрудничества.

Читайте также »   Что делать с деньгами из-за коронавируса

Например, в США государство или штаты во многих проектах полностью возмещают расходы инвестора, в том числе финансируют проект на сумму, превышающую размер вложенных собственных инвестиций частного партнера. Результатом является не только позитивный социально-экономический эффект, но и бюджетная экономия (с учетом экономии на стоимости денег, если платежи растянуты во времени).

К примеру, в проект реконструкции моста Гёталс, соединяющего город Нью-Йорк и штат Нью-Джерси, инвестор вложил 1,5 млрд долларов. Ему была назначена плата за доступность в размере 57 млн долларов ежегодно в течение 40 лет. Здесь важно не забывать, что у денег есть своя «стоимость». И 57 млн долларов сегодня не будут иметь одинаковую эквивалентность с этой суммой уже даже через несколько лет (не говоря про 40 лет эксплуатации). Причем, если учитывать инфляцию и альтернативные издержки (упущенную выгоду инвестора от вложения средств именно в этот проект), размер бюджетных расходов, превышающий размер изначально вложенных инвестором средств, вполне обоснован. Государство таким образом не переплачивает, а экономит средства, в том числе получая немедленный эффект от реконструкции и эксплуатации объекта, а инвестор – стабильный доход в течение длительного времени.

Благодаря гибкому механизму партнерства в США скорость развития ГЧП значительно опережает развитие госзакупок.

Ещё более показательны действия властей КНР, которые основываются на собственном опыте сотрудничества государства и бизнеса. В 2015 году законодатель отказался от реформ десятилетней давности, существенно урезавших государственные гарантии инвестору (например, вернули гарантии доходности и привлечение долгового финансирования). Была подтверждена возможность стопроцентной компенсации из бюджета расходов частной стороны, в том числе с иностранным участием. Как следствие, всего за несколько лет рынок проектов ГЧП Китая вырос в несколько раз и в количественном, и в финансовом выражении (например, в 2014 году в Китае было 428 проектов ГЧП на сумму в 284 млрд долларов, в начале 2018 – более 12 000 проектов на сумму в более чем 1.5 трлн долларов).

Таким образом, зарубежный опыт показывает, что в соотношении ГЧП и контрактной (закупочной) системы в последнее время преобладает первое.

Читайте также »   Надо ли предпринимателю платить аренду, если его офис во время карантина пустует? Отвечают юристы

Прогнозы и перспективы: есть ли у реформы шанс на существование?

Не стоит забывать, что большинство концессионных проектов в России уже реализуются или планируются к реализации по той системе, которая предполагает финансовое участие государства не только на этапе эксплуатации объекта, но и на этапе строительства.

Так, строительство Камчатской краевой больницы в рамках концессии предполагается за счет средств бюджета. Правительство Камчатского края покроет все расходы инвестора на этапе создания и эксплуатации объекта. В Московской области с помощью механизма компенсации затрат инвестора посредством обеспечения минимальной гарантированной доходности уже успешно реализуются концессионные соглашения по строительству и эксплуатации онкорадиологических центров в Балашихе и Подольске (в настоящее время идет стадия эксплуатации проекта). В поселке Русский медицинское подразделение Росатома строит Центр ядерной медицины практически полностью за бюджетные средства. Подобная ситуация свойственна не только проектам в области здравоохранения. К примеру, в Тульской области по данной модели планируется строительство автомобильной дороги, соединяющей федеральные трассы М-2 «Крым» и М-4 «Дон».

Учитывая изложенное, можно сделать вывод: у предложенной ФАС реформы нет шансов на развитие, так как в большинстве федеральных и региональных проектов предполагается полное возмещение затрат инвестора. Кроме того, государство принимает финансовое участие не только на этапе эксплуатации, но и непосредственно в строительстве объекта. Такой механизм был, есть и будет успешно существовать.

Законодательные изменения нужны, но в другом ключе. На сегодняшнем этапе развития российской экономики большая часть проектов ГЧП носит социально-ориентированный характер, плата за использование инфраструктуры (взимаемая с граждан) приживается медленно. Значит, есть смысл задуматься о расширении инструментов финансирования проектов, о гарантиях инвесторам на соблюдение условий проектов при реализации макроэкономических и политических рисков. В том числе следует обратить внимание на дальнейшее развитие компенсационных механизмов, а также создать удобный инструмент компенсации концессионеру выпадающего дохода (при наличии закрепленных в соглашении гарантий минимальной доходности).

Особенно важно развить существующие в законодательстве (пока лишь в отношении сферы ЖКХ) гарантии неизменности тарифного регулирования, поскольку изменение государством тарифов может существенно сказаться на рентабельности проекта. Также бизнес должен иметь четкие и понятные процедуры выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций при наличии веских оснований, согласованных сторонами.

Надеемся, что предложенные ФАС поправки не будут приняты, а законодательство о ГЧП будет развиваться в сторону усовершенствования и расширения предоставляемых инвесторам гарантий, что приведёт к дальнейшему развитию инструментов ГЧП.

Источник

Ссылка на основную публикацию
Все материалы сайта носят исключительно ознакомительный характер и не являют собой публичную оферту, которая определяется ст. №437 ГК РФ. Сайт не имеет отношения к деятельности банка и носит исключительно информационно-справочный характер.